MBA. Hellen Ruiz Hidalgo
Comunicadora Estratégica, (OCEX-UNED)
Vicerrectoría de Investigación

En momentos que se cumplen 13 años del establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular China y 10 años de vigencia de un TLC entre Costa Rica y China conviene retrotraernos al estado de situación de aquel momento y a los objetivos estratégicos que perseguían ambas naciones con esas iniciativas. Para hacer un balance de la evolución de esta relación necesitamos visualizar las perspectivas que se pudieron haber planteado ambas naciones una década después. China había alcanzado, en aquellos momentos, una considerable estatura mundial y estaba ocupando espacios comerciales de gran calado en América Latina. Costa Rica, por su parte, había entendido la necesidad de reevaluar su política exterior en Asia. En el 2007 establece relaciones diplomáticas con China y el 1 de agosto de 2011 entra en vigencia el TLC para ambas naciones.

Conviene una reseña de ambas realidades. Por su parte, Costa Rica reconoce el espacio que China ya ocupaba en su comercio internacional. Desde el punto de vista chino, el peso económico y productivo de Costa Rica no hacía del comercio el aliciente fundamental para la política exterior china. Para China, el movimiento hacia Costa Rica llenaba, sobre todo, objetivos geopolíticos y diplomáticos globales. Abordar ambos aspectos, el geopolítico y el comercial, permitirá apreciar los alcances, beneficios y desafíos que el establecimiento de relaciones diplomáticas y la aprobación de un TLC han tenido para ambos países.

China en el mundo. En el momento en que Costa Rica establece un TLC con China, la economía china era la segunda del mundo, después de los Estados Unidos. Su PIB, medido en paridad de poder adquisitivo (PPA), representaba el 12.6% del PIB mundial. CEPAL indicaba, en 2012, que el tamaño de la economía china, de más de 5 billones de dólares, superaba, ya entonces, el PIB combinado de todas las economías de América Latina y el Caribe. Eso hacía de China el principal motor del crecimiento económico global y una palanca fundamental para las economías de muchos países de América Latina, sobre todo en el Cono Sur.

En 2009, China respondió por el 62% del crecimiento del PIB mundial. Desde entonces, China fue el mayor exportador de bienes, con casi el 10% de las exportaciones mundiales. También era el segundo mayor importador del mundo, con un 8% de las ventas mundiales. En el siguiente gráfico se muestra el formidable dinamismo de la economía china. China paso de ser el sétimo exportador mundial, a ser el primero, en el escaso período de 10 años.

GRÁFICO: EXPORTACIONES MUNDIALES 2000-2009 EN (%)

Fuente: CEPAL. 2019

Este dinamismo convirtió a China en un voraz mercado de insumos que respondieran por sus exportaciones. Insumos de dos tipos, (1) de bienes intermedios y de materias primas que se encadenaran a sus exportaciones y (2) de bienes finales e intermedios que nutren su crecientemente paralelo mercado de consumo. De esa manera, el apetito importador de China logró irrumpir y revertir el retroceso del valor las materias primas en el mercado mundial.

China en América Latina. En el momento del establecimiento de relaciones diplomáticas con Costa Rica, las materias primas habían alcanzado el 40% del valor de las exportaciones mundiales. América Latina era el principal proveedor de algunos productos que importaba China: 55% de sus importaciones totales de cobre, 57% de sus compras de semillas oleaginosas, 95% de su aprovisionamiento de aceite de soja.

En 2007, América Latina era el principal proveedor de algunos productos primarios que forman parte de las 20 categorías más importantes de importaciones de China. Esa creciente demanda china de productos básicos impulsó las exportaciones y mejoró los términos de intercambio de los países de América del Sur y fue el principal factor de su recuperación y crecimiento económico.

China en Costa Rica. Aunque Costa Rica no formaba parte de ese patrón latinoamericano exportador de materias primas y bienes primarios, sino que su perfil exportador a China se asemejaba al de los países asiáticos productores de alta tecnología, eso era un factor “externo”. No era estructural dentro de las capacidades productivas del país. Estaba concentrado en la exportación de circuitos electrónicos de INTEL, desde Zona Franca, que formaban parte de las cadenas de valor en China. Por eso, eran independientes a las políticas del país y tampoco necesitaron de un TLC para llegar a alcanzar el nivel de exportación que tuvieron.Pero ver a China como segundo país importador de bienes costarricenses despertó el interés en ese país y, en 2006, con la llegada de la Administración Arias, se entendió la importancia de dar un paso que pusiera en la agenda comercial de Costa Rica la relevancia de China en la economía mundial.

El 1 de junio del 2007, entre los objetivos de su política comercial, Costa Rica tomó la decisión de iniciar relaciones diplomáticas con la República Popular China. Era el primer paso de su estrategia integral de inserción comercial en Asia. Sin embargo, Costa Rica no era un país con capacidad de suplir materias primas o productos básicos en gran volumen, pero, en la medida en que el ingreso familiar chino aumentaba, su patrón de consumo se acercaría a crear una demanda con la potencialidad de ser aprovechada por Costa Rica.

Objetivos estratégicos de China con Costa Rica. Al establecer relaciones diplomáticas y al negociar un TLC con Costa Rica, China logró llenar una necesidad estratégica: el reforzamiento de su política de “una sola China”. Cuando Costa Rica reconoció a Beijín como único gobierno legítimo de China, solo 25 países reconocían a Taiwán. Pero entre ellos estaban 5 países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. Nicaragua había establecido relaciones con Beijín, en 1985, durante el gobierno sandinista, pero en un acto de incomprensible desacierto de alineamiento ideológico, el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro volvió a establecer relaciones con Taiwán.

De parte de China el inicio de las relaciones diplomáticas con Costa Rica tuvo una significación sobre todo política, como parte integral de su ofensiva diplomática internacional con el alto simbolismo que tenía abrir un punto más de reconocimiento de la hegemonía territorial de Beijín sobre Taiwán, como parte integral de la República Popular China. De esa manera, Costa Rica se convirtió, en Centroamérica, en la cabeza de playa de la política de “una sola China”.

La apuesta costarricense ha tenido muy buenos frutos para Beijín. En 2017, Panamá firmó relaciones con China; en 2018, lo hicieron República Dominicana y El Salvador, países todos que comparten, junto a Costa Rica, un TLC regional con los Estados Unidos (CAFTA-DR) y podrían ofrecer a China una plataforma exportadora a ese país.

Costa Rica representó una avanzada hacia la consolidación de un punto geopolítico estratégico, sobre todo en Panamá, donde China concretó una inversión de 200 millones de dólares en infraestructura, para acelerar la ampliación del canal. También con Panamá suscribió un TLC. Adicionalmente, brinda apoyo al fortalecimiento de zonas francas, construye una terminal de carga y un tren a la frontera con Costa Rica, para integrarla a su iniciativa de Ruta de la Seda. De esta manera se aprecia la visionaria perspectiva china de integrar las distintas rutas comerciales de la región centroamericana y dar espacio a la creación de un hub chino, como centro de operaciones comerciales y transporte de mercancías chinas en toda América.

Objetivos estratégicos de Costa Rica con China. Costa Rica reconoció la creciente importancia de China en la economía mundial y el rol crecientemente dominante del comercio chino con América Latina. Costa Rica respondía al enorme potencial de un país que ya se había convertido en su segundo destino de exportaciones. La apuesta estratégica de Costa Rica era aprovechar al máximo el potencial importador del mercado chino, propiciar la IED de China en Costa Rica, establecer alianzas y proyectos de infraestructura con empresas chinas y convertir sus vínculos diplomáticos en ejes estratégicos de su desarrollo. Por eso su más importante iniciativa fue el inicio de negociaciones con la perspectiva del establecimiento de un TLC, que entró en vigencia el 1 de agosto de 2011.

Cumpliendo el Memorando de Entendimiento que estableció las relaciones diplomáticas, Costa Rica recibió el otorgamiento de bonos no reembolsables de 30 millones de dólares, China construyó el Estadio Nacional, fundó el Instituto Confucio en la Universidad de Costa Rica, creó el “Barrio Chino” sobre el Paseo de los Estudiantes de San José. De forma conjunta, Costa Rica y la República Popular China intentaron la construcción de una refinería en el Caribe costarricense. Pero, desde el punto de vista estratégico, Costa Rica apostaba fundamentalmente a imprimir mayor dinamismo a su economía con nuevas y mayores exportaciones a ese mercado asiático.

Los flujos comerciales se vieron, en efecto, fuertemente incrementados a partir de la vigencia de su TLC, en 2011, con una tasa de crecimiento de 8.1% en promedio por año. En estos flujos, sin embargo, existe un marcado contraste entre el creciente dinamismo de las importaciones y el fuerte declive de las importaciones. Eso hizo que el déficit comercial de Costa Rica con China pasara del 17% al 36% de su déficit comercial total. 

En efecto, las exportaciones de Costa Rica a China se contrajeron con una tasa anual de 12%. De hecho, China, como destino de exportación, pasó del 3% al a ser sólo el 1%. En cambio, después del TLC, las importaciones desde China se dinamizaron a un ritmo de crecimiento anual del 10.1%. China proveía el 7% de las importaciones, y en 2016 eran, más bien, el 13%.

GRÁFICO:COMERCIO DE COSTA RICA CON CHINA (MILLONES DE DÓLARES CORRIENTES)

Fuente: PROCOMER Y BCCR. 2016

El volumen de este “descalabro” exportador se explica por la alta y artificial influencia de las exportaciones de componentes electrónicos desde Costa Rica, a China que representaban en el 2007 cerca del 95.35% de las exportaciones costarricenses a China. Cuando INTEL, la principal empresa exportadora de componentes electrónicos en Costa Rica, trasladó su producción, en 2014, Costa Rica perdió esa base de exportaciones a China. Quedó dependiendo de las exportaciones de sus propios productos nacionales, para los cuales el TLC no significó la ventaja decisiva. Los principales obstáculos de ingreso al mercado chino no han sido de tipo arancelario, sino de carácter fitosanitario. Por eso, la apertura de protocolos de acceso sanitarios, ha abierto el ingreso de carne y leche a ese mercado.

Desde el año 2006, China se posicionó como segundo mercado de destino de nuestras exportaciones. Sin embargo, la oferta exportable a China era muy concentrada. Los cuatro mayores productos costarricenses de exportación a China son (1) procesadores y (2) controladores electrónicos (76%), (3) partes y (4) accesorios de computadoras (19.3%), para un total de 95.35%. De ahí que el resto de productos de Costa Rica, ese año, llegó solamente a un 4.7% de las exportaciones a China. La siguiente tabla muestra esas proporciones en su valor en dólares. 

EXPORTACIONES DE COSTA RICA A CHINA Y HONG KONG (2007) (EN MILLONES DE DÓLARES)

Fuente: Elaboración propia a partir de PROCOMER, estadísticas de exportación. 2007

Un brote de peste porcina africana en China destrozó, desde 2017, la producción de carne de cerdos e hizo que en todo el mundo se dispararan los precios de esa carne, la más consumida en China que es su mayor productor y consumidor mundial. Eso ofreció a Costa Rica una gran oportunidad. Entre enero y septiembre de 2020, las exportaciones de carne de cerdo a China representaron el 96% del volumen total de exportación de este producto. Junto a eso, a finales de 2019, se concretó la firma de protocolos para la exportación de pesca marina salvaje y piña congelada.

La industria del reciclaje de desperdicios de metales, papel y plásticos también se ha visto beneficiada por el mercado chino, después del TLC. Pero con todo y esas nuevas aperturas, lo alcanzado en las exportaciones costarricense todavía está muy lejos de las aspiraciones costarricenses cuando se negoció el TLC.

En cambio, la reducción de aranceles en Costa Rica, ha favorecido las importaciones chinas de bienes tecnológicos, como teléfonos celulares, proyectores y computadoras. Asimismo, vehículos de transporte de mercaderías y personas, motocicletas y llantas han aprovechado la disminución del costo de la importación para mejorar su competitividad con productos de otros países. En todos estos casos la reducción de aranceles les ha favorecido, explicando la mayor diversidad y valor de exportaciones desde China después del TLC. 

La Inversión Extranjera Directa (IED) de China. En el momento de la suscripción del TLC, China se había convertido en el segundo exportador de capital en el mundo (8.5% en 2010), solamente por detrás de las inversiones de EE.UU. que representaron en ese mismo año, el 18.35%. Dada semejante capacidad de IED que tenía China y su necesidad estratégica de asegurarse la provisión de bienes primarios y extractivos, dada la abundancia de recursos naturales de América Latina y el Caribe (ALC), la región se convirtió en receptora neta de IED china. La gran demanda de materias primas provocada por el crecimiento de las industrias y el consumo chino tuvieron en estos 10 años un efecto positivo sobre los términos de intercambio de los países latinoamericanos, en general, donde los precios de sus exportaciones aumentaban, mientras las importaciones de china disminuían su valor, lo cual ha favorecido a las economías latinoamericanas, estimuladas, además, por la IED china.

Costa Rica como receptor de IED de China. Costa Rica ha visto que el origen de la IED que recibe ha seguido el orden de importancia de sus socios comerciales. Ese es el caso, por ejemplo del posicionamiento de la IED de los Estados Unidos. Es el inversionista 56% en Costa Rica y esa posición es coherente con su hegemonía como principal socio comercial. Con otros socios destacados, como Italia, Holanda y México ocurre algo parecido. Con ellos también existe una relación de la IED y el peso de sus relaciones comerciales. Esos países dan origen respectivamente al 24%, 16% y 15% de la inversión extranjera en Costa Rica.

No es una relación que se mantenga de forma estricta, pero, en general, existe una relación entre la importancia de los países inversores en Costa Rica y su posición como socios comerciales. Eso no ha sido así con China. Pese a su creciente peso como socio comercial, sus inversiones en Costa Rica han sido muy escasas, creciendo, en promedio, menos del 0.3%. En todo el periodo.

GRÁFICO: SOCIOS COMERCIALES (2019) (EN MILES DE DÓLARES)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de COMEX, 2019. Nota*: MCCA: Mercado Común Centroamericano.

Esto se explica porque la IED sigue, en general, cinco tipos de objetivos:

1- satisfacer el mercado local;
2- acceso a recursos naturales;
3- obtener eficiencias productivas de menores costos;
4- acceso a terceros mercados;
5- posicionamiento logístico geoestratégico.

Analizando las condiciones de Costa Rica para llenar esos objetivos, con un 47% de su fuerza laboral en la informalidad, el mercado local de Costa Rica es muy pequeño, pobre, de bajo nivel de consumo y no representa un aliciente para invertir. Tampoco tenemos recursos naturales abundantes que China necesite y no existe industria extractiva. Nuestra eficiencia de costos no compite con la de países asiáticos más cercanos a China, ni con los regionales de El Salvador o Panamá. Queda la capacidad de ofrecer, por medio del TLC con Estados Unidos, una plataforma de acceso a ese mercado. Pero también en eso, El Salvador puede ofrecer lo mismo con menores costos y, en el caso de Panamá, una infraestructura logística geoestratégica más desarrollada.

Costa Rica: expectativa de Zona Económica de Desarrollo (ZED). Desde la firma del TLC, nuestro país albergó expectativas de transformación productiva y de servir de plataforma exportadora a compañías chinas basadas en la creación de Zonas Económicas de Desarrollo (ZED), que le ofrecieran a China un punto de apoyo estratégico en la región y a Costa Rica una base más para su propio desarrollo.

La creación de una ZED era una posibilidad para obtener el apoyo financiero y la asesoría de China, para desarrollar territorios con potencial productivo, fuera del Gran Área Metropolitana. Durante el gobierno de Laura Chinchilla (2013-2014), sobre la base de estudios preliminares del Banco de Desarrollo de China y de la Universidad de Beijín, la contraparte china presentó una propuesta de desarrollo de ZED en la región del Pacífico Central del Costa Rica, a partir de una revitalización del Puerto de Caldera, con otras zonas satélites en Liberia, San Carlos, Turrialba y Limón. Desde 2014 está planteado ese proyecto, pero no se conocen avances.

Un balance de una década de relaciones diplomáticas y comerciales. En menos de 10 años, China logró, a partir de sus relaciones diplomáticas con Costa Rica, que otros tres países centroamericanos establecieran relaciones y ofrecieran a China espacios para su comercio y para la afirmación de sus avances geopolíticos a escala global. Desde ese punto de vista, Costa Rica necesitaría una actualización de sus movimientos estratégicos para potenciar su relación con China, esta vez no de forma aislada, sino dentro de una estrategia regional, junto a los otros países del istmo y del caribe que tienen relaciones con China.

Con ocasión de la celebración de la firma un “relanzamiento” de las relaciones con China y de la incorporación de Costa Rica a la nueva Ruta de la Seda, Epsy Campbell, vicepresidenta y en ese momento canciller de Costa Rica, expresó la visión diplomática de su país: “Iniciamos las relaciones con China cuando éramos los únicos en la región, pero ahora la estrategia es diferente; ya no estamos solos y debemos vernos como colaboradores para potenciarnos los cuatro de manera colectiva (…) Estamos dispuestos a hacer una alianza bien poderosa. Este socio vino de lejos para quedarse, con un peso relativo enorme en todos los ámbitos de la agenda global”. En ese esquema, el mejor aprovechamiento del mercado chino, la atracción de sus inversiones y proyectos de infraestructura comunes, en cambio, siguen siendo para Costa Rica, una expectativa inacabada y un desafío sólo parcialmente enfrentado.