En mayo del 2015 y de forma sorpresiva, el Sistema Fitosanitario del Estado (SFE) bloqueó en frontera el ingreso de un cargamento de aguacate Hass, de origen mexicano. Con ese acto puso en vigencia una restricción en frontera amparada en la aplicación de una medida fitosanitaria contra el aguacate Hass, originario de 9 países, pero cuya importación afecta prioritariamente a México.
Ninguna materia ha marcado con tanta fuerza los temas de comercio exterior, administración del comercio y las políticas públicas de apoyo a la agricultura. La maraña de problemas suscitados por esta medida tiene sus raíces precisamente en esa vinculación impropia entre una medida técnica fitosanitaria y el apoyo a los agricultores locales, donde la restricción al comercio tendría origen en una barrera no arancelaria utilizada como instrumento de política pública. He ahí su discordancia con una de las bases mismas del paradigma internacional de apertura comercial, en el que se basa el sistema multilateral de comercio: el compromiso de todas las naciones de no utilizar ese tipo de medidas como restricciones indebidas o arbitrarias al comercio.
Con esa acción Costa Rica probablemente rompía sus compromisos internacionales, se conducía con anacronismo en relación con su propio modelo de desarrollo, afectaba los intereses de un socio comercial importante y atentaba contra el buen nombre de un país que se abrió unilateralmente al comercio desde hacía ya más de tres décadas. Todos esos matices serían afectados por una medida tomada sin ninguna coordinación o acuerdo con el ministerio rector de comercio exterior y competente para la resolución de los eventuales conflictos posiblemente generados por la medida.
Difícilmente se podría pensar que una medida de semejante trascendencia no hubiera sido conocida de previo por las máximas autoridades políticas del ejecutivo que, aunque no tuvieron protagonismo directo en la medida, si la acompañaron con acciones teatrales de propaganda, haciendo ver la medida como una “prueba” de su compromiso con la defensa de la agricultura.
Un último actor aparecería eventualmente como víctima inocente de esta medida: el aguacate, componente habitual de la mesa popular terminaría estadísticamente desaparecido del consumo de los sectores de menores ingresos. Ante el esperado impacto de desabastecimiento nacional y de incremento de los precios de la fruta, cuatro años más tarde, el aguacate fue sacado de la canasta básica (La Nación, 24/02/2019).
Toda la temática así introducida, tuvo como su punto de partida lo que ya es conocido como el “Caso del Aguacate”, que pronto será ventilado por un panel que dictará, en su informe, si caben sanciones económicas contra Costa Rica, por el uso de una medida legítima como una barrera arbitraria al comercio.
Como unidad de inteligencia académica, "OCEX Informa" ofrece a sus lectores un recuento de los principales elementos de este sonado caso, que ya tiene a Costa Rica enfrentando su primera acusación en el ámbito multilateral del sistema de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Este es un tema que ocupará los titulares de nuestros medios de comunicación en los próximos meses y de cuyo resultado pende una posiblemente onerosa sanción pecuniaria para el país. Una serie de preguntas surgen a la luz del caso del aguacate Hass que nos pone en curso de colisión directa con México, uno de nuestros más longevos socios comerciales.
Esta síntesis pretende dar una mirada panorámica de introducción a esta medida: sus antecedentes, el errático desempeño costarricense y su línea de tiempo, los desafíos que nos presenta como país y las debilidades que deben ser lección aprendida. De las interrogantes que nos aquejan, como actores pasivos y como consumidores, en este drama comercial, la primera interrogante, de varias, con las que OCEX pretende contribuir, es con relación a la necesidad de dilucidar el tipo de medida aplicada por Costa Rica y las condiciones que rigen su correcta implementación tanto desde el punto de vista técnico, como jurídico y procesal.
¿Qué es una medida fitosanitaria?
Los países miembros de la OMC tienen derecho de preservar la salud de animales y vegetales frente al ingreso de enfermedades o plagas. Esto aplica además a garantizar la inocuidad de los alimentos que son importados, es decir, que estos sean aptos para el consumo humano. Sin embargo, la potestad de salvaguardar una legítima “protección fitosanitaria” frente a las importaciones provenientes de terceros países está acotada jurídicamente por el derecho que tienen los países afectados a que la medida tenga sustento fáctico científicamente demostrado y que, al aplicar la medida, se siga un debido proceso que permita al país afectado una debida previsión y una razonable defensa.
De ahí que cuando un país decide defender sus cultivos, esa decisión debe estar científicamente fundamentada y cuando aplicada, debidamente notificada a los países exportadores, con la antelación que dicta la legislación internacional.
La legislación internacional que rige la aplicación de este tipo de actuaciones es el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, que establece los principios y reglas que norman la importación de productos. Este código de conducta define las medidas sanitarias y fitosanitarias como aquellas adoptadas por los países para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o preservar los vegetales.
Para Costa Rica rige tanto legislación internacional, como el tratado bilateral de Libre Comercio con México. A ese conjunto de obligaciones jurídicas se suman las normas internas que rigen para la aplicación de una medida fitosanitaria en frontera y cuyo procedimiento está contenido en la Ley No. 7664, Ley de Protección Fitosanitaria.
Inicio del caso del aguacate y algunas consideraciones iniciales.
El 5 de mayo del 2015 se aplicó una medida fitosanitaria de emergencia por parte del órgano competente, que es el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) de Costa Rica. En esta fecha, el SFE procedió a bloquear en frontera y de forma abrupta las importaciones de aguacate por una alegada posibilidad de presencia de un viroide llamado “mancha del sol” en las importaciones de nueve países.
Como lo señalaron reiteradamente los medios de comunicación nacionales, el SFE del MAG no logró demostrar la presencia del viroide en cargamentos de aguacate a los que se le atribuía la posibilidad de contaminación. El alegato de justificación de la medida, esgrimido por el SFE, en un comunicado, era el “temor” de que las importaciones de aguacate contaminarán las plantaciones nacionales. (La Nación, 11 de enero 2019).
El producto supuestamente contaminado es el aguacate Hass y las restricciones a su importación perjudicaron los mercados que nos abastecían de esa fruta al momento de la imposición de la medida: México, España, Ghana, Guatemala, Israel, Sudáfrica, Venezuela y Australia, y específicamente el estado de Florida, Estados Unidos.
El mayor importador nacional era México, que ha abastecido al país de su “oro verde” por más de dos décadas, y de donde Costa Rica importaba, a inicios del 2015, más de 15,000 toneladas de esta fruta.
Preciso es señalar que, en Costa Rica, el consumo de aguacate ha dependido fundamentalmente de las importaciones. El país nunca ha sido autosuficiente en su producción de aguacate. Ese factor apuntaba hacia la alta probabilidad de un impacto local de desabastecimiento de esta fruta y el consecuente incremento de su precio, ambas situaciones derivadas una de la otra e inicialmente provocadas por la restricción de ingreso del aguacate, en frontera.
Efectivamente, la aplicación de esta medida hizo que el precio de ese bien se fuera rápidamente incrementando, hasta llegar en 2019 a un 74% de aumento con relación a los precios de la fruta en 2015, en perjuicio del consumidor, especialmente el de menor poder adquisitivo. La prensa mexicana subrayó este resultado a solo un año de la imposición de la medida, cuando el periódico Excelsior señalaba que, en Costa Rica, “¡El bistec está ahora más barato que el aguacate!” (Excelsior Dinero en Imagen, 04/11/2016).
Aparentemente, dos errores han marcado la imposición de esta medida, siendo uno de carácter jurídico procesal y el otro de naturaleza técnica:
Un grave error de debido proceso fue cometido, al no anunciar la restricción de la importación en frontera, a México y el resto de los países afectados, con los 60 días de anticipación que se consigna la legislación internacional. Esos 60 días permiten, en principio, no solamente la debida demostración científica de la necesidad de la medida sino, también, la celebración de consultas para la búsqueda de una solución mutuamente convenida, antes de la imposición de la medida en frontera.
Otro grave error fue el alegato, sin el debido soporte técnico-científico, de la presencia en la fruta del viroide “mancha de sol”, sin la verificación científica previa de su existencia. A esto se suma la ausencia oportuna y previa de análisis de riesgos para determinar si las plantaciones costarricenses están libres o no del viroide “sun block” o mancha de sol.
¿Cuáles con son los principales hechos relevantes de este caso?
La siguiente línea de tiempo en los procesos de aplicación de la medida está marcada por hechos relevantes que nos dibujan cuatro años de esfuerzos infructuosos, sobre todo de parte de México, de encontrar una solución mutuamente convenida ante esta medida costarricense.
- 8 mayo 2015-Inicio del bloqueo del aguacate Hass
- 25 de junio 2015–Fracasa primera reunión técnica entre México y CR
- 14 de julio 2015–México y Guatemala denuncian a CR en el Comité de Medias Fitosanitarias de la OMC.
- 21 de julio 2015-Estados Unidos (Florida es productor) y Sudáfrica se suman a la denuncia de México y Guatemala, contra CR
- 16 de septiembre 2016-Nuevo director de SFE (Marco Vinicio Jiménez) El nuevo jerarca de la SFE reconoce que Costa Rica está deteniendo los procesos de arreglo y lo justifica por la necesidad de tener los resultados de un nuevo análisis de riesgo de plaga en las fincas costarricenses.
- 8 de marzo de 2017-México acusa a CR frente al órgano de Solución de Controversias de la OMC.
- 30 de marzo 2017-CR pide negociaciones bilaterales fuera de OMC.
- 25 de abril 2017-México ve poco interés de CR en avanzar en las negociaciones y ante la posibilidad de estar ante tácticas dilatorias, México prosigue litigio ante OMC.
- 11 de septiembre 2017-Costa Rica flexibiliza, finalmente, lo requisitos de entrada de aguacate de México, al aceptar su introducción si la fruta viene avalada por un certificado de salud de la OMC.
- 7 de mayo de 2018-En los días postrimeros de la Administración Solís y a pesar del compromiso adquirido en septiembre, un cargamento de aguacate mexicano certificado es detenido en frontera y no puede ingresar al país. Último acto que queda como herencia a la siguiente administración, para que cargue con los perjuicios legados.
- 27 de noviembre 2018-OMC acuerda conformación de Panel
- 17 de diciembre 2018-De nuevo, CR busca un arreglo fuera de la OMC y después de un acuerdo entre los ejecutivos de ambos países, las respectivas autoridades de comercio negocian eludir el panel y acuerdan un procedimiento para llegar a un arreglo: conformar grupos técnicos, que incluyen a la contrapartida mexicana del SFE y testigos académicos internacionales, para examinar las fincas costarricenses y determinar la presencia o ausencia del viroide “mancha de sol”. (La Nación, 11 enero 2019)
- Finales de febrero 2019:
-una explícita negativa de productores nacionales, en concreto aquellos de la región de Los Santos, no permite a los especialistas mexicanos ingresar a esas fincas.
-COMEX envía una carta explicativa de su incapacidad de asegurar la presencia de especialistas mexicanos a la hora de recabar información o muestras de las fincas costarricenses.
-México anuncia su decisión de renunciar a una conciliación fuera de la OMC y programa la conformación de panel para el 6 de marzo del 2019.
La prensa mexicana se ha hecho igualmente cargo de cubrir este diferendo: “Cabe señalar que México ha mantenido discusiones, desde hace aproximadamente dos años, a nivel técnico con Costa Rica en diversos foros, incluyendo el Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC. Desafortunadamente, estas discusiones no permitieron que Costa Rica eliminara las restricciones sanitarias impuestas a la importación de aguacate mexicano, por lo que el gobierno de México decidió iniciar un procedimiento formal de solución de diferencias ante ese Organismo, informó la dependencia a través de un comunicado.” (El Sol de México, 08/03/2017)
¿Cómo funciona el sistema de solución de controversias de la OMC?
La indebida utilización de estas medidas, sin previo soporte técnico, es considerada una restricción arbitraria al comercio y su uso se cataloga como una barrera no arancelaria, en detrimento de los importadores para proteger la producción nacional. Los países afectados por una violación a sus derechos en el seno de la OMC pueden recurrir al sistema de solución de controversias de este organismo. La anulación o menoscabo de sus derechos, que en este caso es la aplicación de una MSF como restricción encubierta al comercio, encuentra respuesta en el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, que basándose en la determinación de un panel puede solicitar el retiro de la medida y determinar sanciones pecuniarias.
El 6 de marzo, Costa Rica se reunirá en México con su denunciante para conformar el primer panel ante la OMC, donde el país llegará como acusado.
Situación actual, pasos futuros y posibles lecciones:
Frente a la oposición de los productores de la zona de Los Santos de permitir a los técnicos especialistas mexicanos entrar a sus fincas, el 28 de febrero, el gobierno mexicano decidió proceder a la conformación del panel de la OMC. Las partes en conflicto, México como denunciante y Costa Rica como denunciada, se reunirán en México, el 6 de marzo, para escoger al grupo de especialistas que dirimirán esta controversia. “De esa manera, fracasa el esfuerzo de los dos países de encontrar una salida fuera de la OMC para aligerar la solución y evitar los costos de un proceso en ese organismo multilateral.” (La Nación, 28 de febrero 2019).
Alex Mora, antecesor de la actual ministra de comercio exterior, había señalado que había que hacer una previsión de fondos para enfrentar los costos de este proceso. Su estimación de costos legales por el monto de $500 mil a $600 mil dólares fueron correctos, pero el país no hizo la correspondiente previsión presupuestaria.
El 4 de marzo la nueva ministra Jiménez anunció la necesidad de incorporar un presupuesto extraordinario para obtener los recursos y enfrentar las costas de este proceso: “El Ministerio de Comercio Exterior (Comex) no cuenta en este momento con los recursos presupuestados para financiar la defensa de Costa Rica en el proceso por el comercio de aguacate Hass, planteado por México en la Organización Mundial del Comercio, según advirtió la jerarca de esa cartera, Dyalá Jiménez. Ante tal situación, la ministra Jiménez auguró que será necesario incluir los $500.000, que se calcula costará el proceso en su etapa de panel, en un presupuesto extraordinario.” (La Nación, 4 de marzo 2019).
Una reciente editorial de La Nación bien califica este caso como “un triste sainete proteccionista”. Advierte que “Nada justifica la utilización arbitraria de medidas no arancelarias, como obstáculo al comercio, para proteger sectores productivos. (…) Con suerte, estamos en las postrimerías de este triste sainete proteccionista. Su enseñanza queda como antecedente para no asumir nada como lección aprendida.” (La Nación, 20 enero 2019).
Ofrecemos a nuestros lectores, como material adicional, tanto el reportaje realizado por "Telediario de Multimedios" a Velia Govaere, OCEX, el 4 de marzo en las instalaciones del paraninfo de la UNED, como referencias que pueden ser de interés en un “dossier aguacate”.
Link del reportaje
Dossier aguacate:
BB Mundo, 22 enero 2016. Michoacán: cómo se convirtió un violento estado de México en el principal productor mundial de aguacate. https://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/01/160121_mexico_aguacate_michoacan_oro_verde_jp
El Excelsior, 4 de noviembre 2016. Lo que el proteccionismo económico puede causarle al guacamole. https://www.dineroenimagen.com/2016-11-04/79893
El Financiero, 3 de enero 2019. Costa Rica y México llegan a acuerdo por el caso del aguacate hass. https://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/costa-rica-y-mexico-llegan-a-acuerdo-por-el-caso/JIFCNT4KXVAYTM3DCK33NLVPRQ/story/
El Financiero, 15 febrero 2019. ¿El acuerdo entre Costa Rica y México significa que volverá a entrar al país aguacate mexicano?https://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/el-acuerdo-entre-costa-rica-y-mexico-significa/ROB7FYQMURAENP3CJX7FAS5PGE/story/
El Sol de México, 8 de marzo 2017. México se queja ante OMC por prohibición de Costa Rica sobre el aguacate. https://www.elsoldemexico.com.mx/finanzas/M%C3%A9xico-se-queja-ante-OMC-por-prohibici%C3%B3n-de-Costa-Rica-sobre-el-aguacate-217296.html
La Nación, 3 enero 2019. Editorial: Un paso más en la disputa del aguacate. https://www.nacion.com/opinion/editorial/editorial-un-paso-mas-en-la-disputa-del aguacate/I7NMHPUH5NE4TCVNE26TLWU2MM/story/
La Nación, 11 enero 2019. El drama del aguacate en Costa Rica ya suma 4 años: aquí las claves para comprenderlo. https://www.nacion.com/blogs/el-explicador/el-drama-del-aguacate-en-costa-rica-ya-suma-4-anos/HUFULNEHMBGBVH2C5337WZILHE/story/
La Nación, 20 de enero 2019. Editorial: Triste sainete proteccionista. https://www.nacion.com/opinion/editorial/editorial-triste-sainete-proteccionista/4U25YWWLIZHENNBWMLFHKBO4FQ/story/
La Nación, 24 de febrero 2019. ¿Por qué el limón mesino, el aguacate, el atún en agua y 165 productos más salieron de la canasta básica tributaria? https://www.nacion.com/economia/consumo/por-que-el-limon-mesino-el-aguacate-el-atun-en/IX453FMNHJA6DLUW5YJYQOYDHU/story/
La Nación, 28 de febrero 2019. México reactivará proceso en OMC contra Costa Rica por diferendo con aguacate Hass.https://www.nacion.com/economia/agro/mexico-reactivara-proceso-en-omc-contra-costa-rica/D2NFLXDTPNCDJMQHEUN2FKLBK4/story/
La Nación, 4 de marzo 2019. Comex está sin recursos para defender al país en panel de aguacate de OMC. https://www.nacion.com/economia/agro/comex-esta-sin-recursos-para-defender-al-pais-en/BD6RH7COHVHFNIQLSZYWDEIYDQ/story/