JOSÉ MANUEL SALAZAR-XIRINACHS - (Marzo 2021)
Resumen ejecutivo
Este documento analiza el potencial de la transformación digital en América Latina y el Caribe (ALC), y de su gran habilitador, la computación en la nube, para promover la reactivación y reconstrucción necesarias para reparar los daños de la pandemia pero también para simultáneamente enfrentar varias de las condiciones pre-existentes, en forma de brechas y dualismos, que venía arrastrando la región, y que han sido profundizadas y exacerbadas por la pandemia.
Sección I. Los impactos económicos, sociales y laborales de la pandemia
América Latina y el Caribe (ALC) ha sido la región del mundo más afectada por la pandemia. Con apenas 8,2% de la población mundial, al 2 de Febrero, 2021, la región había registrado 18% de los casos de contagio (19 millones) y 25% de las muertes (601.256). Tal como diversos analistas y organismos internacionales han señalado, es claro que los países de la región van a emerger de la pandemia con una situación crítica de mayor desempleo, mayor subempleo, mayor informalidad, mayor pobreza, drástica reducción de ingresos, y mayor desigualdad.
El año 2021 va a ser uno en el que los gobiernos y las sociedades van a estar en modalidad “gestión de crisis” (crisis management) y priorizando la reactivación y la reconstrucción económicas y del empleo. El COVID-19 ha creado una profunda recesión y una crisis de desempleo y de capital humano. Se estima que la contracción promedio de la región en el 2020 habrá sido de entre -8% y -9%. (CEPAL, 2020; FMI, 2020).
La aceleración digital provocada por la pandemia y sus beneficios
Pero la crisis del COVID-19 también ha provocado una gran aceleración de las transformaciones digitales en todos los actores: gobiernos, empresas de todos los tamaños, sistemas educativos, hogares, y personas. Hay aquí un salto cuantitativo y cualitativo.
Un área de gran expansión fue el teletrabajo. Otra área fue el comercio electrónico. Antes de la pandemia el uso del comercio electrónico estaba circunscrito a un relativamente limitado número de bienes y ahora se ha extendido a nuevos productos y servicios que cubren necesidades de todos los días (comida, medicinas), así como a nuevos segmentos de mercado (las personas mayores). La mayoría de los análisis sostienen que este crecimiento no es temporal, sino un cambio que llegó para quedarse. McKinsey ha estimado que en Estados Unidos la pandemia comprimió en 3 meses el crecimiento del comercio electrónico que se esperaba en 10 años.
Las ventas de la empresa Mercado Libre en Argentina aumentaron en 230% en el segundo trimestre, en México 122% y en otros países en 69%. La cantidad de suscripciones de Netflix en América Latina creció en 30% en el segundo trimestre 2020, hasta llegar a 36 millones de personas. En Centroamérica un estudio estimó que el comercio electrónico se elevó en 300% durante los meses de marzo y abril de 2020. En Brasil, a mediados de 2020 alrededor del 54% de los usuarios de internet habían comprado productos alimenticios a través de aplicaciones y de internet, sustancialmente por encima del 22% registrado en el 2018.
En materia educativa la casi totalidad de escuelas, colegios y universidades suspendieron las clases presenciales en 2020. Una cierta proporción de los establecimientos educativos establecieron iniciativas de enseñanza a distancia que han contribuido a mitigar el daño. Pero ningún país estaba preparado para masificar la educación virtual para reemplazar la presencial a escala suficiente. Las desigualdades en el acceso a herramientas esenciales de aprendizaje a distancia (como Internet, una computadora e incluso un escritorio) pueden profundizar las desigualdades educativas durante y después de la pandemia. Las herramientas digitales son un componente central de la reparación del daño educativo inducido por la pandemia.
El gran elemento facilitador común para el crecimiento de todas las aplicaciones digitales, en comercio electrónico, educación, salud, gobierno electrónico y múltiples otros campos, es la computación y servicios en la nube. Durante la pandemia los países se han dado cuenta de que la nube es la única opción para manejar y analizar grandes bases de datos y, por lo tanto, para permitir la escalabilidad de los servicios y para usar la información estratégicamente tanto para políticas públicas, en el caso de los gobiernos, como para las estrategias de competitividad, en el caso de las empresas.
Sección II. La contribución de la transformación digital a superar las trampas del desarrollo y a la urgente reconstrucción con transformación pos-pandemia
La pandemia vino a agravar una serie de brechas estructurales históricas existentes en los países de la región: educativas y de habilidades, laborales, de productividad, territoriales, entre empresas grandes y modernas de alta productividad y empresas pequeñas y microempresas de baja productividad donde predomina la informalidad. Una forma útil de comprender estas brechas es sintetizándolas en cuatro trampas del desarrollo en las que la región parece haber caído, aún antes de la pandemia, como lo hace el reporte Perspectivas Económicas de América Latina 2019 de OCDE, CAF, CEPAL y UE: la trampa de la productividad, la de la vulnerabilidad social, la de bajas capacidades institucionales y la ambiental.
La transformación digital tiene un alto potencial para contribuir a enfrentar estas cuatro trampas del desarrollo, tal como se explica en detalle en la sección II. Además, la transformación digital aumenta la resiliencia de las economías y sociedades. Una de las principales lecciones de la pandemia es que una sociedad digital no solo es más dinámica y productiva, sino más resiliente, es decir, tiene mayores capacidades y flexibilidad para reaccionar ante choques y crisis de diversos tipos: económicos, de salud, ambientales.
Las tecnologías digitales pueden ayudar muy significativamente y de múltiples formas a la recuperación de la región post pandemia. El éxito en navegar la recuperación va a requerir mayores esfuerzos en materia de soluciones digitales.
Sección III. La transformación digital en ALC y sus factores impulsores
Con base en la abundante literatura sobre el tema este documento propone una lista corta de factores básicos o impulsores de la transformación digital, que sirve de marco conceptual para pensar los retos y oportunidades, y que se resumen en el Gráfico 4.
Gráfico 4. Transformación Digital: nueve factores básicos o impulsores (“drivers”)
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Este marco conceptual se explica en el presente documento y se utiliza para organizar los lineamientos de política que se recomiendan en la última sección del documento para acelerar la transformación digital.
Sección IV. Perspectivas y ejemplos de rransformación digital en sectores específicos
La sección IV profundiza en los retos y perspectivas de la transformación digital en ALC en cuatro áreas fundamentales, dando ejemplos concretos de iniciativas de diversos países: salud, educación y competencias digitales del recurso humano, desarrollo productivo y empleo (clústeres, MIPYMES, ecosistemas de nuevos emprendimientos), y gobierno digital.
Por ejemplo, en cuanto al gobierno digital, se señala que se pueden distinguir tres etapas en la progresión hacia la transformación digital de las instituciones públicas. El gobierno analógico, el electrónico y el digital. El primero era el que existía previo a la revolución de las TICs y al internet. El electrónico, post internet, está centrado en la tecnología, facilita mayores contenidos e información a través del internet, pero tiene escasa interacción con los ciudadanos y persisten prácticas de gestión jerárquicas. El gobierno digital usa herramientas digitales pero como uno de los componentes de un enfoque integrado de modernización de las administraciones públicas que incluye repensar los procesos y los servicios. Genera un ecosistema de interacciones entre los actores socioeconómicos de un país y las instituciones públicas. Conlleva un cambio de paradigma en la concepción del sector público con respecto a la participación, la formulación de políticas, la prestación de servicios públicos y la colaboración.
Sección V. Gobernanza para la transformación digital: marcos regulatorios y arquitecturas institucionales
Una buena gobernanza es un elemento fundamental para acelerar y aprovechar los beneficios de la transformación digital. Hay dos dimensiones de la gobernanza que son claves: i) los marcos regulatorios y ii) las arquitecturas institucionales, de planificación, ejecución y liderazgo del tema dentro de los gobiernos.
En cuanto a los marcos regulatorios, en la sección V se identifican y se analizan los retos y buenas prácticas en siete áreas del marco legal y regulatorio que son críticas para crear un ambiente propicio que impulse la transformación digital: i) seguridad digital (ciberseguridad), ii) protección de datos, iii) normas para compras públicas, iv) normas para el teletrabajo, v) la adaptación de las legislaciones laborales a las nuevas realidades de la contratación laboral, vi) un ambiente regulatorio propicio para el comercio electrónico, y vii) la promoción de la competencia.
Las arquitecturas institucionales de planificación, ejecución y liderazgo de los procesos de transformación digital dentro de los gobiernos son el otro elemento fundamental para la velocidad y beneficios de la digitalización. Los países líderes en materia de transformación digital cuentan con marcos de planificación, políticas y estrategias activas para avanzar en la transformación digital, tanto de los gobiernos como de la sociedad en general. Los Planes Nacionales de Desarrollo (PNDs) ampliamente utilizados en ALC como marcos de planificación, son un documento fundamental donde debe estar presente la agenda digital de los países. Otros factores clave son: la prioridad efectiva por parte de los jefes de gobierno a las políticas de transformación digital; la estabilidad de las agendas digitales a través de los gobiernos, con metas y proyectos de largo plazo apoyados por alianzas-público privadas; la disponibilidad de recursos; la creación y continuidad de institucionalidades rectoras y para la gestión de la transformación digital, con capacidades para coordinar, proveer herramientas, financiamiento y monitorear avances.
Hoja de ruta para la transformación digital y la reactivación con transformación
En la sección VI y última del documento se propone una hoja de ruta para la transformación digital con lineamientos concretos para la consideración de los gobiernos. Se sugieren 21 lineamientos en las 9 áreas críticas identificadas (Grafico 4), para impulsar la transformación digital como instrumento para la reactivación con transformación económica y del empleo y para construir sociedades más prósperas, inclusivas, sostenibles y resilientes en ALC. Estos 21 lineamientos se listan en el siguiente recuadro. Dos puntos son importantes sobre el uso de esta lista de chequeo (checklist) de lineamientos:
i) No se hace una priorización de estas medidas porque se considera que el punto de partida y las condiciones específicas de cada país son muy diferentes, por lo tanto, no sería correcto proponer un orden de prioridad genérico o de aplicación universal para estas diferentes acciones. Su priorización es algo que debe definirse a nivel de cada país con base en el diagnóstico de la situación, las deficiencias y las brechas a nivel nacional y local y un amplio diálogo con expertos y con todas las partes interesadas.
ii) Si bien todas las acciones requieren trabajo y ejecución a nivel nacional, y en prácticamente todas hay potencial para hacer alianzas y beneficiarse de ejercicios de cooperación internacional, hay algunas áreas en las que el trabajo cooperativo con otros países y gobiernos, o agentes dentro de esos países, es particularmente importante, ya sea porque hay mucho potencial de aprendizaje mutuo, o porque son áreas donde es deseable una convergencia o incluso armonización de enfoques y regulaciones con el fin de facilitar los flujos transfronterizos de información, bienes y servicios necesarios en la era digital. En la última columna del Recuadro 9 se han señalado las áreas donde la cooperación multilateral, ya sea regional o global, se considera particularmente importante.
Recuadro 9. La hoja de ruta para la transformación digital y la reactivación con transformación en resumen
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TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y SU PAPEL EN LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA Y DEL EMPLEO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, POST COVID-19Y DEL EMPLEO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, POST COVID-19