Presentación del artículo:
“Ley de Inversiones de Uruguay: política fiscal que muestra un desempeño de interés para el estudio en Costa Rica”
MBA. Hellen Ruiz Hidalgo
Comunicadora Estratégica // (OCEX-UNED)
Vicerrectoría de Investigación
Con un 40% del gasto del gobierno dedicado al pago de la deuda pública del Estado, Costa Rica destina a su atención casi un 11% del Producto Interno Bruto (PIB), equivalente a ¢4,35 billones cada año. Solamente en intereses Costa Rica paga el 4.8% de su PIB, por año, es decir, ¢1,9 billones. Sin embargo, con todo lo grave que son esos números, un permanente déficit primario obliga a complementar los ingresos hacendarios aún con más deuda pública. En niveles ya cerca del 70% del PIB su manejo estructural se convirtió en el principal problema de políticas públicas.
Pero esa no es la única problemática nacional urgente. Con una informalidad cerca del 50%, un desempleo juvenil de 25%, niveles de pobreza mayores al 20% y una desigualdad de 52 puntos del índice de Gini, el décimo país más desigual del mundo, la problemática social de Costa Rica también presenta una situación de emergencia.
Sin embargo, la atención de la deuda pública restringe, como es sabido, las posibilidades que tiene el Estado para asegurar la prestación eficiente de servicios públicos, mejorar la inversión social o en infraestructura. Pareciera evidente que la materia fiscal está en un departamento estanco de la materia social y que los ingresos fiscales sólo pueden atender el gasto social con partidas específicas destinadas a ello. ¿Y si eso no fuera necesariamente cierto? ¿Y si fuera posible que aumentos en el gasto social redunden en aumentos en los ingresos fiscales? Eso sería así si se considerara la materia fiscal y la materia social como una suma mayor que cero.
Frente a la inmensa crisis de la deuda pública, la Administración Alvarado Quesada (2018-2022) convirtió el tema fiscal en el primer problema de políticas públicas. Pero lo hizo desde el ángulo menos propicio de la urgencia de restringir el gasto público para contener los déficits fiscales dado el peligro que supone para las finanzas del Estado el subsecuente crecimiento de la deuda pública. El debate nacional se centró por ello en tomar decisiones que condujeran a políticas restrictivas del gasto público, en especial la regla fiscal, que limita el crecimiento del presupuesto nacional, pero arriesga desembocar en una inconveniente disminución de la inversión social.
Otros temas también del resorte de las políticas públicas, como lo son cambio climático, protección ambiental, crecimiento y formalidad del empleo, educación y entrenamiento laboral, equidad de género, innovación y competitividad productiva, brechas regionales y tantos otros más, disminuyeron su prioridad en la atención administrativa del Estado. En todo caso, parecieron estar, a todas luces, fuera de las preocupaciones fiscales.
Uruguay no lo considera así. El artículo “Ley de Inversiones de Uruguay: política fiscal que muestra un desempeño de interés para el estudio en Costa Rica”, de mi autoría y que fue publicado en la Revista Nacional de Administración (RNA), https://revistas.uned.ac.cr/index.php/rna/article/view/4232/5667">Vol. 13 Núm. 1 (2022), muestra cómo la Ley de Inversiones de Uruguay aborda múltiples objetivos de los propósitos públicos a partir de una política fiscal. En efecto el tema fiscal es utilizado con éxito en Uruguay para orientar la inversión privada con fines más allá de lo económico o hacendario.
También en OCEX hemos externado preocupaciones sobre el manejo de la Hacienda Pública, pero desde un ángulo totalmente diferente. La Dra. Velia Govaere y yo, asumimos desde entonces que la fiscalidad representa el mejor instrumento de fomento de conductas económicas, ya que su manejo permite incidir en las decisiones de inversión privada así como en su conducta operativa ideal. En 2013, publicamos conjuntamente “Heterogeneidad y desigualdad en el modelo costarricense: las tres mejores prácticas latinoamericanas de fomento fiscal a la inversión privada en I+D+i” (RNA), https://revistas.uned.ac.cr/index.php/rna/article/view/530/432">Vol. 4 Núm. 1 (2013). En ese artículo apuntábamos la estructura heterogénea del aparato productivo costarricense y planteábamos que el sistema impositivo debería utilizar políticas de fomento fiscal para orientar la inversión privada con propósitos parafiscales.
Nos preocupábamos en OCEX sobre el papel del Estado en la economía, como dinamizador y orientador del modelo de desarrollo hacia objetivos ambientales, regionales, sociales, educativos y productivos, con aspectos inclusive económicos que no surgen de forma automática de las así llamadas “leyes del mercado”. En este punto, nos situábamos fuera de supuestas “fallas de mercado” y apuntábamos, más bien a lógicas fuera de su estricto ámbito. Subrayábamos que temas tales como la protección ambiental, la desigualdad, la equidad de género, la cohesión social, la innovación, etc., eran susceptibles de ser abordados desde políticas fiscales.
En efecto, si bien en muchas publicaciones se destaca la importancia socialmente redistributiva de las entidades públicas del área social de la Administración Pública, con menor frecuencia se apunta la pertinencia de entes públicos no sociales en la creación de políticas públicas que rompan las barreras formales entre lo económico y lo social e impriman un sentido teleológico, es decir, de finalidad propositiva en consonancia con valores inherentes al contrato social.
Señalábamos que el modelo de desarrollo de Costa Rica, fundado en la apertura comercial con tratados preferenciales de comercio y exitosa atracción de Inversión Extranjera Directa (IED), había diversificado la producción con crecimiento acelerado de las exportaciones y con el consiguiente equilibrio macroeconómico. Pero esas bondades, que también se apoyaron en políticas fiscales de Zonas Francas, ofreciendo exoneración impositiva para la (IED) que repercutieron poco en el tejido productivo, en un desarrollo regional equilibrado, en el combate a la pobreza, en el mejoramiento del empleo formal y en la igualdad de ingresos y la equidad de género. A pesar de la gran diversificaron del aparato productivo que ha tenido lugar, las empresas nacionales han tenido, a lo largo de los años de implementación del modelo, poca evolución de su productividad y competitividad. Todo lo contrario, al éxito exportador lo ha sistemáticamente acompañado un agravamiento de la desigualdad, persistencia de la pobreza y endurecimiento de las brechas territoriales. Precisamente en Uruguay, ese no ha sido el caso.
Existe un contraste notable entre el desempeño de las políticas públicas de Uruguay y las de Costa Rica. En Costa Rica, después de casi 40 años de política comercial exitosa, existe un contraste entre el notable éxito exportador y el bajo desempeño social y el también amplio rezago productivo doméstico de su modelo. Eso ha redundado en constante preocupación de los analistas costarricenses.
A contrario sensu, la economía uruguaya exporta menos, tiene menor complejidad que Costa Rica y su modelo se basa sobre todo en exportaciones agrícolas y de servicios. Pero su economía, también abierta y que, igual que Costa Rica, fomenta fiscalmente sus exportaciones, también enfoca sus exoneraciones fiscales hacia adentro, con políticas productivas que propician el mejoramiento de su sistema productivo y de su mercado interno.
Ese diferente énfasis tiene como resultado que, en Uruguay, el crecimiento económico tenga un desbalance distributivo en favor de la población más pobre. En 2021, fecha de redacción del artículo de marras, el Banco Mundial hacía una constatación sorprendente: “los niveles de ingresos del 40% más pobre de la población uruguaya aumentaron mucho más rápido que la tasa media de crecimiento de los niveles de ingresos de toda la población” (Banco Mundial, contexto Uruguay, 2021).
Esos contrastes se manifiestan con particular agudeza cuando se analiza la capacidad de ambas economías para integrar la población a su sistema productivo formal. En Costa Rica, casi uno de cada dos trabajadores está excluido de la economía formal. Uruguay, en cambio, tiene sólo un 24% de su Población Económicamente Activa en informalidad. Es la tasa de informalidad más baja de América Latina.
En 2013, Govaere y yo recordábamos que Martínez y Hernández (2012) decían que “el gran reto consistía en ajustar el modelo para que facilite la incorporación de la mayoría de la población y del aparato productivo al crecimiento, fin de lograr una sociedad más inclusiva”. Seis años más tarde, eso no ha ocurrido y la situación en Costa Rica no ha cambiado.
Es esta preocupación la que explica el propósito del artículo que invito a leer. En él se analizan los impactos sociales y productivos de la ley de incentivos fiscales a la inversión de Uruguay, que fortalece su entorno productivo y promueve exportaciones. Es eficiente y sus beneficios superan sus sacrificios fiscales. En cambio, el Régimen de Zonas Francas de Costa Rica, si bien estimula la inversión extranjera para promover las exportaciones, lo hace sin parámetros de rendimiento interno. Los distintos acentos producen resultados diferentes. Costa Rica tiene mejores resultados de exportación, pero Uruguay tiene indicadores sociales y productivos superiores. El objetivo de éste artículo publicado en la (RNA) es estudiar los parámetros de desempeño de Uruguay para enriquecer el régimen de incentivos de Costa Rica y fortalecer así su estructura social y productiva.
En su trasfondo más profundo, este estudio ofrece una valoración sociopolítica del instrumento fiscal, brinda desde la institucionalidad del Estado una visión social de la inversión privada, en todos los órdenes de los propósitos ideales de la política. Se plantea la construcción de una nueva forma de redistribución, esta vez no hacia los sectores vulnerables sino, precisamente hacia el mismo aparato productivo que, además de cumplir sus objetivos naturales de beneficio económico, se enriquece de propósitos sociales en un entramado de políticas que rompe las fronteras formales entre lo social y lo económico. Esto confiere a las políticas fiscales una función educativa y cultural de primera línea.
El eje de este estudio es la Ley de Inversiones de Uruguay, que parte de un paradigma, inscrito en su primer artículo: “La promoción de la inversión privada es de interés nacional y debe ser protegida por el Estado”: Esa es su idea-fuerza. La forma en que Uruguay ha implementado ese paradigma es el contenido de este artículo de la RNA que compartimos a continuación, (descarga completa).